一、预案修订的必要性

2013年6月14日，市人民政府办公室印发了市民政局牵头修订的《来宾市自然灾害救助应急预案》（来政办发〔2013〕50号）。近年来，按照预案的规定，市减灾委、民政局及时启动应急响应，减灾委成员单位积极配合、强化联动，形成救灾工作合力，保障了我市重大自然灾害发生后应急工作规范、有序、有效开展。当前，救灾工作面临新的形势和新的要求，预案也要适应这种变化和要求。

一是党中央、国务院对减灾救灾工作提出了新要求。以习近平同志为核心的党中央对包括防灾减灾救灾工作在内的公共安全工作高度重视，党的十八大和十八届三中、四中、五中全会均对加强公共安全体系建设提出明确要求，习近平总书记在去年中央政治局第23次集体学习上指示要求切实增强抵御和应对自然灾害能力，坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力。近日，习近平总书记考察唐山抗震40周年成就时，提出了全面提高国家防灾减灾救灾能力的要求。2013年李克强总理在甘肃岷县地震灾区考察时，强调“要根据灾情级别实行分级负责”；“抢险救援和应急救助工作一般以地方为主，便于就近统一指挥、提高效率，中央给予必要的帮助，灾后过渡安置和恢复重建，中央要根据给予必要支持”；“要坚持因地施策，不仅要强调一致性，还要考虑特殊性”，要求救灾工作要坚持以人为本，坚持科学应对。党中央、国务院关于防灾减灾的要求和建立健全抗灾救灾应急新机制的重大工作部署，对完善自然灾害救助应急预案提出了新的要求。

二是自然灾害呈现了新特点。在全球气候变化日益显著和生态环境压力增大的背景下，我市洪水、干旱等巨灾的发生机率明显增加，极端天气气候事件的发生次数可能继续增多，经济损失的严重程度可能继续加深；伴随经济社会的快速发展，不合理的切坡建房、采石采矿、修路、水利等工程活动引发的灾害隐患也在增加。这些现象，有些是过去趋势的延续，有些则是超出了我们的一般认识和传统经验，都对减灾救灾工作提出巨大挑战。

三是救灾工作出现了新情况。近年来，各级政府不断强化灾害风险管理，“以人为本”、“源头管理”、“关口前移”等理念深入人心，公众防灾减灾意识不断提高，全市综合防灾减灾工作取得明显成效。尤其是各地通过实施抗震安居、危房改造、移民搬迁、因灾倒房重建等工程，居民住房质量不断改善，同等强度的自然灾害造成的死亡（失踪）人数和倒塌（或损坏）房屋数量呈下降趋势，而紧急转移安置或需紧急生活救助人数呈上升趋势，应急期受灾群众生活救助工作更加繁重、任务更加艰巨。

四是上下预案衔接的新需要。2016年12月，自治区人民政府办公厅颁布了新修订的《广西壮族自治区自然灾害救助应急预案》，此次预案修订完善了启动条件、进一步规范了相关部门的职责、增加了部分条款，等等，预案更切合广西灾害救助的实际，可操作性也更强了。为了做好我市预案与自治区预案的衔接，增强我市预案的实用性，迫切需要对我市2013年修订的预案再作修订。

二、预案修订的主要内容

（一）进一步完善应急响应启动条件

此次我市预案的修订，应急响应等级继续设定为4个，将我市I、II、III级应急响应的条件总体上与自治区预案II、III、IV级应急响应的条件对应。但根据我市近年来救灾工作的实际情况，将每一响应级别的各项指标都略作降低，目的是当我市启动III级以上应急响应后，留有争取自治区减灾委、民政厅对我市启动应急响应的空间，不至于我市启动III级以上响应后，自治区层面马上对我市启动Ⅳ级以上响应，相关工作的衔接太过仓促。单独设定的Ⅳ级响应条件也比预案修订前的指标有所降低。因此，我市应急响应的条件拟根据新修订的市预案作以下调整：

1.关于因灾死亡人口指标。鉴于自治区IV、III、II、I级响应启动条件中因灾死亡人数下限分别调整为5人（原为10人）、15人（原为30人）、40人（原为50人）、80人（原为100人），因此，拟将我市Ⅰ、II、III、Ⅳ级应急响应启动条件中的死亡人口下限分别调整30人（原为11人）、16人（原为9人）、5人（原为7人）、3人（原为5人）。

2.关于紧急转移安置或需紧急生活救助人口指标。鉴于自治区预案修订后Ⅰ、II、III、Ⅳ级应急响应分别为80万人（不变）、40万人（原为30万人）、8万人（原为10万人）、4万人（原为5万人）。因此，拟将我市Ⅰ、II、III、Ⅳ级应急响应启动条件中的紧急转移安置或需紧急生活救助人口指标下限调整：30万人（原为1万人）、7万人（原为8000人）、3万人（原为5000人）、2万人（原为3000人）。

3.关于倒塌和严重损坏房屋指标。鉴于自治区预案修订后II级响应指标中倒塌和严重损坏房屋间数下限由10万间调整为8万间或2.5万户，III、Ⅳ级指标的下限不变（分别为8000间或2500户、2000间或600户），拟将我市I、II、III、IV级应急响应启动条件倒塌和严重损坏房屋间数的指标下限调整：4万间或2万户（原为3000间）、7000间或2000户（原为2000间）、2000间或600户（原为1000间）、1000间或300户（原为500间）。

4.关于旱灾应急响应启动指标。鉴于自治区II、III、Ⅳ级应急响应启动条件的下限分别设为160万人（原为100万人）、80万人（不变）和40万人（原为50万人）。拟将我市Ⅰ、II、III、Ⅳ级应急响应启动条件的下限分别设为80万人（原为50万人）、60万人（原为40万人）、40万人（原为30万人）和20万人（不变）。

（二）进一步规范应急响应程序及措施

新修订《预案》对应急响应启动程序进行了优化和完善，参照自治区预案对市减灾委各有关成员单位在灾害救助工作中的具体职责，对灾情报告、灾情发布、灾害损失评估、信息共享、社会动员等内容进行了充实和完善。

比如，根据2013年市机构改革情况，将预案中有关部门名称作出更改，将“卫生局”修改为“卫生计生委”、“广电局”修改为“文化新闻出版广电局”。同时，对公安局、住建委、水利局、土地资源局等部门相关职责进行了调整和规范，确保文字表述更准确。另外，参照自治区预案，对各级响应措施中交通运输等部门职责“加强救灾物资运输组织协调，做好运输保障工作”修改为“协调指导开展救灾物资、人员运输工作”；公安部门职责“负责灾区社会治安工作，协助组织灾区群众紧急转移工作，参与配合有关救灾工作”修改为“负责灾区社会治安、消防安全和道路交通应急管理工作，参加抢险救灾工作，协助组织灾区群众紧急转移工作”；市住建委职责“指导灾后房屋和市政公用基础设施的质量安全鉴定等工作”修改为“指导灾后房屋建筑和市政基础设施工程的安全应急评估等工作”；新增水利部门职责“指导灾区水利工程修复、水利行业供水和乡镇应急供水工作”。

（三）对预案的结构作出优化和调整

一是将原《预案》“3应急准备”调至《预案》“7保障措施”，相关内容后；二是将“灾害预警响应”从原《预案》“4信息管理”的“4.1预警信息”和“5预警响应”抽出，单独组成第3章；三是将原《预案》“4信息管理”调整为现《预案》“4信息报告和发布”，将原《预案》“6.5信息发布”从“6应急响应”中调出，与信息报告的内容一起整合为现《预案》第4章。

（四）对信息报告和发布进行了规范

在灾情信息报告方面，新修订《预案》更加强调设区市和县级政府的责任，规定设区市和县级民政部门在向上一级民政部门报告灾情时，应同时报本级人民政府。县级行政区域内发生10 人以上因灾死亡（失踪）的突发性重大灾情时，县级民政局除报市民政局、自治区民政厅和民政部外，还应同时报县级人民政府；市民政局报自治区民政厅、市人民政府；自治区民政厅应立即报自治区人民政府；自治区人民政府应及时报国务院。此外，对原预案中“乡（镇）以上人民政府民政部门要按照民政部和国家统计局制定的《自然灾害情况统计制度》，做好灾情信息收集、汇总、分析、上报工作”修改为“乡（镇）人民政府和县级以上人民政府民政部门按照民政部《自然灾害情况统计制度》和《特别重大自然灾害损失统计制度》，做好灾情和救助信息收集、汇总、分析、上报和部门间共享工作”，主要是考虑到在我市乡（镇）民政部门早已被撤销，平时大家叫乡（镇）民政办只是一种习惯叫法，灾情和救助信息统计，民政部近年新增了对特别重大自然灾害损失统计制度。

另外，在灾情信息报告和发布方面，强调履行好各级减灾委的工作职能。明确规定“各级减灾委或民政部门要定期或不定期组织相关部门召开灾情会商会，全面客观评估、核定灾情数据”；“灾情稳定前，受灾地区县级以上人民政府减灾委或民政部门应当及时向社会滚动发布自然灾害造成的人员伤亡、财产损失以及自然灾害救助工作动态、成效、下一步安排等情况；灾情稳定后，应当及时评估、核定并按有关规定发布自然灾害损失情况”。

（五）明确社会力量参加救灾工作相关内容

新修订的《预案》明确提出“指导社会组织、志愿者等社会力量参与灾害救助工作”，强调指导和支持社会力量参与救灾工作的重要性。

（六）对救灾捐赠工作的组织者进行规范表述

新修订的《预案》对启动II 级响应可能组织的救灾捐赠活动，由“市减灾委办公室”改为“市民政局”。因为《救灾捐赠管理办法》（民政部令第35号）规定：“县级以上地方人民政府民政部门负责管理本行政区域内的救灾捐赠工作”，市人民政府“三定方案”同样赋予市民政局“组织、指导救灾捐赠”的职责，市减灾委办公室虽然也设在民政局，但将救灾捐赠的组织者改为民政局表述更准确。

（七）参照新修订的自治区预案，进一步规范文字表述，确保准确性和严谨性

在1.1编制目的中，增加“确保受灾人员基本生活”。

在“适用范围”中，根据2016年修订的《自然灾害情况统计制度》，将“冰雹”修改为“风雹”，将“重大生物灾害”修改为“生物灾害”。

在各级响应措施中，进一步明确决定启动相应级别应急响应的领导同志负责组织协调“市层面”的自然灾害救助工作，并“指导支持受灾县（市、区）的自然灾害救助工作”。

此外，为了确保相关表述的准确性和严谨性，将预案中的“过渡性生活救助”修改为“过渡期生活救助”，“灾民自救”修改为“群众自救”，“社会团体”“非政府组织”修改为“社会组织”，“灾区”修改为“受灾县（市、区）”，“救灾物资应急保障补偿机制”修改为“救灾物资应急保障和征用补偿机制”。

（八）增加部分条款

在7.2.1条款中，增加“救灾物资储备库建设应统筹考虑各行业应急处置、抢险救灾等方面需要”。

在7.4条款中，增加“多灾易灾地区可规划建设专用应急避难场所”。

在7.6条款中，增加“科学组织、有效引导，充分发挥乡镇、村委会、社区、企事业单位、社会组织和志愿者在灾害救助中的作用”。

将6.3条款中“重建规划和房屋设计要因地制宜，科学合理布局，充分考虑灾害因素”修改为“重建规划和房屋设计要因地制宜，坚持科学选址，合理布局，有效避开地震断裂带、地质灾害隐患点、泄洪通道等，提高抗灾设防能力，确保安全”。

（九）进一步完善组织指挥体系

参照自治区新修订预案的做法，在预案第2部分增加“由市人民政府统一组织开展的抗灾救灾，按有关规定执行”的内容。

（十）采纳了市减灾委成员单位提出的修改意见

1.市农业局反馈意见：预案5.1.2（6）中“市发展改革委、农业局、商务局、粮食局保障市场供应和价格稳定”，因农业局的职能只在生产环节的监管，没有收购、仓储、流通等职能，建议此处去掉“农业局”，增加“物价局”、“供销社”。对于此处去掉“农业局”意见予以采纳，增加“物价局”、“供销社”意见不予采纳，理由是：物价局和供销社不属于市减灾委成员单位，为与自治区减灾委成员单位对应，不宜增加。  

预案5.1.2（6）中“市水利局指导灾区水利工程修复、水利行业供水和乡镇应急供水工作”前增加“市农业局指导农作物灾后自救及恢复生产工作”。意见予以采纳。

2.市工信委意见：建议将中国电信来宾分公司、中国移动来宾分公司、中国联通来宾分公司、中国铁塔来宾分公司4家基础电信运营商纳入预案，市工信委参与协调。意见不予采纳，理由是：市减灾委成员单位是根据自治区减灾委成员单位来确定的。                                                                 中国电信来宾分公司、中国移动来宾分公司、中国联通来宾分公司、中国铁塔来宾分公司不属市减灾委成员单位，为与自治区减灾委成员单位对应，不宜增加。

3.市财政局意见：根据自治区财政厅、民政厅《关于印发广西自然灾害生活救助资金管理暂行办法的通知》（桂财社〔2013〕55号）第十七条精神，“遭受特大自然灾害地区所需自然灾害生活救助资金，由中央财政和地方财政按7:3的比例分担，其中地方财政负担部分，由自治区财政与市辖区财政按6:4、与县（市）财政按8:2的比例分担。遭受重大自然灾害地区所需自然灾害生活救助资金，自治区财政给予适当补助。遭受一般自然灾害地区所需自然灾害生活救助资金由受灾地区统计财政承担。”以“市财政局不配套安排各受灾地区的自然灾害生活救助资金，发生重特大自然灾害的，应向自治区申请资金，一般自然灾害的，有受灾地区同级财政解决”为由，建议删除预案中5.1.3（4）、5.2.3（4）、5.3.3（4）和5.4.3（4）中的“市财政局、民政局视情况及时下拨市自然灾害生活救助补助资金”及7.1资金保障中有关市本级安排各地区自然灾害生活救助资金的表述。

对该意见未予采纳，理由：一是根据2010年的国务院颁布实施的《自然灾害救助条例》第三条规定：“自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制。”、“县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。”二是自治区财政厅、民政厅《关于印发广西自然灾害生活救助资金管理暂行办法的通知》（桂财社〔2013〕55号）第十八条规定：“自治区财政厅、民政厅每年按照分担比例对各地自然灾害生活救助资金落实情况进行考核。在年度预算执行中，一般情况下，对年初未先安排资金的受灾市县，自治区财政原则上不安排自然灾害生活救助资金；在紧急情况下，自治区财政可根据自治区人民政府要求和受灾地区财政、民政部门的申请，按照核定灾情和补助标准，先行安排部分自然灾害生活救助应急补助资金。同时市县应根据救助工作需要，及时安排自然灾害生活救助应急补助资金。 ”